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环境法律关系的构建及其特点
环境法律关系的构建及其特点
环境法律关系的构建及其特点
摘要
本文首先介绍了中国环境法制度的建立和构建制度的逻辑基础,在讨论的开始对环境法作出了讨论范围的界定,在此基础上分析了中国的环境法构建的特点,讨论了环境法与民法及刑法等法律部门的关系。对环境“主体性”在其他法律制度中的体现进行了分析,展开了由于环境具有一定主体性而使得环境法律关系不同于一般法律关系的特点。笔者尝试从环境权利化和环境利益化两个角度作出回应。随后,笔者讨论了环境损害责任的确定,由于环境具有一定自然修复性的特点,这影响责任确定的因素,笔者认为目前的程序设置存在事后因素影响事前责任的不公可能,在环境法立法的过程中应当注意加强诉讼程序的设置。最后介绍了两个与本文讨论内容有关的案例。
中国环境法律制度的建立
“法律是调整社会关系的规范总称”这样的观点已经深入每一个法律学者的人心,以权利为核心并且以权利的拥有者和指向者为主体构建起来的部门法律是所有立法者和从事法律相关工作的人所共同遵循分类方法,中国的环境法典编纂是这一领域如今最热门的话题。环境法缺少系统性是与环境法调节的对象特殊性有关也与立法思路有关。本文的环境法指的是调整因开发、利用、保护和改善环境而产生的社会关系的法律规范的总称。
1.1中国环境法体系简介
在环境法范围内,中国环境法律体系中的基本环境法是《中华人民共和国环境保护法》,该法律于2014年通过并于2015年正式实施,该法规定了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的基本原则,在保护环境领域发挥着基础性和综合性的作用。在该部法律之下,国家通过了各类单行法律,如以《大气污染防治法》《水污染防治法》为代表的污染防治类法律,此类单行法律主要规制的行为有大气污染防治、水质保护、噪声控制、废物处置、农药及其他有毒物品的控制与管理,包括其他公害如震动、恶臭、放射性、电磁辐射、热污染、地面沉降等。以《自然资源保护法》为代表的单行法律主要规定了保护某一环境要素为法律的主要内容。除此之外存在大量的关乎环境管理的行政法规和规章,这类规定内容主要是关于环境管理机构的设置、职权、行政管理程序和行政处罚程序等内容。包括以下几个方面:一是有关环境标准、环境监测管理的行政法规;二是有关建设项目和经济区的环境行政管理法规;三是有关企业的环境行政管理法规;四是有关环境管理机构的设置、职权及行政处罚程序的规定。
环境问题具有领域交叉的特点,因此环境法律体系内不得不与其他部门法交织,这其中最为典型的便是民法、刑法与行政法,其中关于存在大量保护环境的条文规定。《民法典》更是创新性地将保护生态环境规定为民事基本原则,被称为绿色民法典,《民法典》在侵权责任编专门规定了“环境污染和生态破坏责任”,规定因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任。这种侵权责任适用无过错责任,而且是举证责任倒置的规则,责任范围还包括惩罚性赔偿,以及负有修复环境的义务。对于环境侵权行为,还有专门的组织实施公益诉讼,监督各个主体的环境保护义务。近年来《刑法》在环境保护方面的适用范围不断扩大,在第六章妨害社会管理秩序罪的第六节专门规定破坏环境的犯罪。在刑事责任形式方面,对环境相关的犯罪在采取人身刑的同时,广泛地运用了财产刑。《治安管理处罚法》中也有对尚不构成犯罪的环境违法行为给予行政处罚的规定,经济行政法、文化行政法、卫生行政法、海关行政法等行政法中也包含大量环境保护的规范。
由以上介绍可见,一件对环境造成损害的行为必然涉及到多部单行法律甚至是多部门法律的调整,在各部法律的立法宗旨、原则、制度之间存在着不同的规定时,穿插其中的环境问题便会引起部门法之间的不协调和不衔接,另外,《环境保护法》将整体生态环境按照要素和区域进行分割进而归属不同的部门进行监管,导致出现权利部门化的现象[1]。
1.2环境法律关系的特点
随着世界各国对环境保护的重视以及近年来中国法律司法实践中对环境案件裁判多引用其他部门法的现象频发,环境法体系内部的矛盾问题引起学者关注,环境法学界目前希望于通过编纂《环境法典》的方式将法律体系化法典化以解决目前存在的矛盾和冲突。
中国的环境法建设路径是沿着“环境立法—民事立法—司法救济”的途径发展而来的,这与西方环境立法的发展路径恰好相反。民事立法、司法能带动公众参与法治进程培养公民的法治意识,环境立法在民事立法之前带来环境法在诉讼中被悬置而不被采纳作为裁判依据的问题,在民事立法之前先对环境立法导致环境法律的管理性强于诉讼性质,而在民事立法健全之后,法院已经习惯于依靠民事法律作为裁判的依据,而环境立法的管理性质不适合作为裁判依据的特点在法律的实施过程中体现,甚至民事立法中依旧有环境法律管理性质的体现。
法律关系是一种社会主体之间的关系,社会关系是法律关系的基础,当某一种社会关系符合或落入某部法律规定的关系之后我们便可以认定该社会关系符合法律关系的要求而成立法律关系。在引入法律关系的概念之前需要对法律事实作出界定,法律关系的核心是法律事实,法律关系是存在于主体之间的权利义务关系,法律事实是被法律认可的引起法律主体之间权利义务变化的事实,这种事实可以是人的行为也可以是自然的变化。民事法律关系是严格符合以上的理论的,刑法的权义结构在将主体替换之后也是符合的。
在环境法中,法律关系具有间接性,是一种“人—环境—人”的关系[2],这种法律关系的间接性质影响法律关系的认定,似乎使得法律关系的直接性变得模糊,并且在一定程度上认定了环境受到侵害本身是不可容忍的,也就是环境具有了主体性质。以民事法律关系为例,与民事责任相比环境法中法律关系的法律事实是建立在一种间接的扩大的因果关系之上,对比《民法典》侵权责任编第一千一百六十五条“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的,应当承担侵权责任。依照法律规定推定行为人有过错,其不能证明自己没有过错的,应当承担侵权责任。”与《民法典》第一千二百二十九条:“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任。”可以发现,在一般侵权责任的法律关系中主体之间的法律事实是由主体之间互相指向的直接的因果关系构建的法律事实,即“行为人—侵害行为——损害人”该侵害行为直接作用于受损害人。在环境污染与生态破坏责任的特殊侵权中,“环境污染、破坏生态”是构建法律关系中主体之间权利义务关系的法律事实中因果关系的延伸,其完整因果关系链条为:“行为人破坏环境—环境遭到破坏—其他人受损”。这里环境并不是侵权行为人的工具,具有一定的独立地位。若不存在他人受损失的前提下此种因果关系并不成立,也就不能适用该条来追责,此时适用《民法典》第一千二百三十五条“违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用:(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;(二)生态环境功能永久性损害造成的损失;(三)生态环境损害调查、鉴定评估等费用;(四)清除污染、修复生态环境费用;(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”本条的适用不以存在实际受害人为前提,即使无任何具体实际的民事主体受到伤害的情况下,依然要追究行为人责任,在此种情况下,建构法律关系的法律事实的因果链条为:“行为人—损害环境”,法律规定的“国家规定的机关或者法律规定的组织”属于诉讼主体或拟制的受害主体。在以上规定中体现了环境法律关系的间接性质以及环境的主体性质。
实际上,依据民法的性质分类,在民事法律关系中的主体以及指向主体之间的权利义务变化的法律事实是完整的,环境法律关系中存在一方主体,另一方主体是法律拟制的诉讼主体,并非真正的民事法律关系主体。由于民事责任的归责原则为填平损失原则,在无法确定实际受害人时,无法确定损害的范围,在这一层次上这一法律关系与民法的原则并不符合。民法调整平等主体之间的人身与财产法律关系,在《民法典》一千二百五十条的规定中不体现民法调整平等主体之间权利义务关系内容的这一特点,其实际上是一种管理条款,即,以民事条款为名实际是一种国家管理的体现。在这种结构之下要为环境受到损害的求偿找到法律的依据而构建解释的方式有两种:环境权利化或者环境利益化。若环境是一种权利。权利必然属于某一主体,这需要在更高的层次上对环境进行界定,则以上环境法律关系的因果关系可以成立,即:“行为人—环境损害—环境权遭到侵害——主体”。另一种方式,将环境视为一种利益,利益化需要将环境的属性进行区分,比如物权中的用益物权,环境提供了追求经济发展的前置条件,这种损害环境利益行为的间接性质类似缔约过失责任,利益与权利不同,其本身并不具有主体属性,这要求在建构环境法体系的时候将具体的法益划分给不同的主体。但是相比环境权,法益的方式更符合既有体系,在不脱离现有民法和刑法的体系下,这样的解释方法更融洽。对比之下,在创造的环境权时必然高回归到更高的层次进行法律解释,将其从根本上归于人的权利一部分。
总结下来侵权责任编中关于无受害人的侵害环境责任的承担实际上是一种管理性质规则在民法中的体现,这与民法的调整平等主体之间的关系有天生不符合之处,将环境解释为一种权利类型的时候可以很好的解决逻辑链条不强的问题,但是这种权利的建构需要回到更基础的层次进行设置。将环境设置成一种法益的方法可以在既有框架下应用民法和刑法的体系,但需要对具体的环境利益作出规定,容易形成利益抢着分,难处躲着跑的行为。
1.3环境损害的责任确定
与社会主体性质不同,环境具有一定的自然恢复性质,在足够长的时间范围内,任何受到污染和破坏的环境都能够恢复,因此,在法律上讨论的环境责任是指对环境的破坏行为导致一段较长时间内无法为社会其他参与者提供环境的价值的补偿。认定环境损害而应该承担的责任对于行为人至关重要,这既会影响到行为人的经济状况也会对其承担刑事责任的大小产生重大影响。依据《环境保护法》“第四十七条各级人民政府及其有关部门和企业事业单位,应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作”
发生环境损害后相关单位有义务第一时间修复受损害环境,实践中,法院裁判案件往往都在修复环境之后,此时认定环境损害程度的依据在很大程度上依赖于修复支出作出判断。这会造成部分由于行为人无法预见的因素影响其行为的责任大小,有失正义。
二、案例
在吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案[3](检例第162号)中,案件的焦点在于对《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款中的“监督管理职责”,的解释,解释本条款目的在于确定适格被告。
案件的基本情况:吉林省德惠市朝阳乡辖区内某荒地垃圾就地堆放,形成两处大规模垃圾堆放场,影响松花江水质安全和行洪安全。在进行诉前程序中要求当地政府清理无果后,当地检察院启动了诉讼程序,其中一、二审人民法院认为,本案垃圾是德惠市朝阳乡区域的生活垃圾,该垃圾堆放场位于松花江国堤内,属于松花江河道管理范围,其监管职责应当由有关行政主管部门行使,朝阳乡政府只对该事项负有管理职责,不是本案的适格被告,行政机关对生态环境行政管理职责包含两方面的含义:一是运用公共权力使用公共资金,组织相关部门对生态环境进行治理;二是运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定的“监督管理职责”应当不包括行政机关“运用公共权力使用公共资金,组织相关部门对生态环境进行治理”的管理职责。朝阳乡政府不是履行“对破坏生态环境的违法行为进行制止和处罚的监督管理职责”的责任主体。经过吉林省人民检察院抗诉,吉林省高级人民法院经审理作出撤销一、二审判决发回重申的再审裁定,裁判的说理:“环境是典型的公共产品,环境卫生的“监督管理职责”具有一定的复杂性,并非某一行政部门或某级人民政府独有的行政职责。因此,对于垃圾堆放等破坏辖区范围内环境卫生的行为,乡级人民政府应当依法履行“监督管理职责”。本案中,案涉垃圾堆放地点位于朝阳乡辖区,朝阳乡政府具有“监督管理职责”二审沿用“私益诉讼”思路审理“公益诉讼”案件,忽略了环境保护的特殊性,对乡级人民政府环境保护“监督管理职责”作出限缩解释,确有不妥。”
通过本案可以发现,即便在行政诉公益讼中,对环境的管理职责也存在模糊不清之处。本案中既无法确定污染行为实施人也无法确定具体的实际受害人,整个事实中只有环境受损害这一要件,在此条件下,环境法律关系更是不健全的,但是环境损害的事实必然需要寻找适格的责任人来承担,因此产生了哪一政府部门对范围内的垃圾具有清理职责问题。假设污染行为人的行为是积累起来的,这只是不道德的,实际上并不违法,但是当垃圾累计起来对环境形成破坏后就形成了实际的环境损害,在此情况之下直接损害方不存在,即责任承担者不存在,环境法律关系的要件只有损害事实,现行法律必须通过法律解释的方式寻找适格主体作为责任承担者并且要求其履行环境修复的责任。
关于责任范围问题见“左勇、徐鹤污染环境刑事附带民事公益诉讼案[4]”本案的基本案情及裁判要点为,被告人被告人左勇、徐鹤违反国家规定,共同倾倒危险废物,严重污染环境,后检察机关提起刑事附带民事公益诉讼,但在恢复环境过程中存在过度处置,部分处置费用未被法院认定为被告应当承担的责任依据。对于必要、合理、适度的环境污染处置费用,法院认定为属于污染环境刑事附带民事公益诉讼案件中的公私财产损失及生态环境损害赔偿范围。对于明显超出必要合理范围的处置费用,法院并未当作为追究被告人刑事责任以及附带民事公益诉讼被告承担生态环境损害赔偿责任的依据。如上所述,环境存在一定的自身修复性质,如何确定合理的责任关乎被告人民事责任大小甚至是刑事责任。而依照法律规定对环境的修复是需要应急处置的,难以在确定的限度内对其进行合理的评估,本案中检察机关指控被告人左勇、徐鹤犯污染环境罪,请求判令被告左勇、徐鹤共同赔偿污染环境造成的财产损害及其他费用合计1853188元;法院最终仅认定人民币577889元,数额相差巨大。其中主要差异在于应急处置费用部分,检察机关指控数额为1431788元,法院认定为156489元,究其原因,这在于紧急情况下对采取的措施缺少判断以及有人最终买单的心理情况系对处置措施的滥用以及过度补偿,一旦修复的支出过度,由于案件裁判具有一定滞后性容易依据该支出将环境损害认定成为更严重的事实,从而造成被告人民事责任甚至刑事责任的进一步扩大,形成既丢钱又丢人的情况。因此在责任的判定上要注重依据环境的损害而不是修复的支出,修复的支出是环境损害的结果不能佐证环境损害的程度,更不能作为判断被告人行为人责任的依据。这需要环境法在程序上作出完善以及规定。
三、总结与思考
在环境法律关系与其他部门法律关系的协调中存在许多不融洽之处,究其原因在于环境本身的特殊性质,法律调解的是人与人的社会行为,当引入环境这一因素后,法律关系的链条变得复杂且脆弱。在基础层次将环境确立一种人的权利能够解决这一弊病,但是,需要与现有的整体的法律体系作出协调,这无疑是巨大的创新行为。将环境确立为一种人的利益能在一定程度上协调现有的法律体系,但是,环境这随着问题不断复杂无助于最终解决问题。程序问题同样是环境法中值得关注的问题,环境损害程度采取什么办法来确认与评估,责任能否依据对环境的修复支出作出认定影响的不只是自然环境更是公平正义的社会环境。
参考文献
[1] 吕忠梅:《环境法回归路在何方》,《清华法学》2018年12月(05)
[2] 《环境法学》编写委员会主编:《环境法学》,2017年6月第1版
[3] 吴芝仪:《在形式与实质之间:—环境影响评价司法审查机制的反思与构建》,全国法院第31届学术讨论会获奖论文集(下),2020年6月
[4] 翁孙哲,张福强:《美国土壤污染损害诉讼中公司的责任边界研究》《华中农业大学学报》(社会科学版),(总117期)2015年(3)
[1]吕忠梅:《环境法回归路在何方》清华法学2018.12(05)第1页
[2]同上,第2页。
[3]最高人民检察院:https://www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202209/t20220926_579088.shtml
[4]最高人民法院网:http://gongbao.court.gov.cn/Details/48727645845deed0dc6140a1eb9362.html
- Author:聂明月
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